Recursos Marinos y Pesquerías

Pesca: De la crisis global a las soluciones para Galicia. Anuario El Progreso de Lugo 2008

12/04/09 ,

anuario_elprogreso_2008 Freire, J. (2009). Pesca: De la crisis global a las soluciones para Galicia. El Anuario de El Progreso de Lugo 2008. pp. 98-107. [pdf]

Noticia en el periódico sobre la publicación del Anuario en Enero de 2009. Mi capítulo está basado en gran medida en el post Sostenibilidad y gestión pesquera: reinterpretando las evidencias. En la continuación de este post se incluye el texto completo del capítulo.

Pesca: de la crisis global a las soluciones para Galicia

Juan Freire

Las causas de la crisis del sector pesquero

A pesar de la diversidad del sector pesquero podemos identificar una serie de problemas globales que están sufriendo en las últimas décadas la mayor parte de flotas mundiales. En concreto existen cinco factores principales que definen la crisis en la que la pesca está inmersa: 1) un estado generalizado de sobre-explotación de los recursos, tal como ha documentado la FAO en sus informes publicados en las dos últimas décadas; 2) un exceso de capacidad de la flota, que a pesar de la reducción del tamaño de los stocks ha seguido aumentando bien el número de barcos y pescadores bien su eficiencia y capacidad de pesca de cada unidad (gracias a los avances tecnológicos y al efecto de los subsidios pesqueros); 3) la degradación del ecosistema costero donde operan la mayor parte de las pesquerías y que es resultado del efecto de la pesca pero también de otras muchas perturbaciones ambientales de origen humano (desarrollo urbanístico, contaminación industrial, usos agrícolas y ganaderos, acuicultura …); 4) el precio de los productos pesqueros ha tendido a la baja en muchas especies por la globalización de los mercados que ha convertido a buena parte de los recursos en commodities (como refleja el caso del salmón con el desarrollo de su cultivo o, recientemente, la merluza con la entrada en Europa de grandes volúmenes de capturas procedentes del Pacífico); y 5) la reciente crisis energética ha afectado de modo crítico a numerosas flotas dado que sus costes de explotación han aumentado de forma insostenible ante un escenario de capturas y rendimientos económicos decrecientes.

Pero los factores de crisis citados más arriba no son más que síntomas de problemas estructurales más profundos. Las causas últimas de la crisis pesquera debemos encontrarla en el fracaso de la mayor parte de sistemas de gestión, la ausencia de una buena gestión de la comercialización (proceso en el que habitualmente no se ha involucrado de modo directo el sector pesquero), el efecto perverso de los sistemas de subsidios y subvenciones que aunque inicialmente pueden aliviar los problemas económicos, a la larga permiten la pervivencia de modelos de explotación insostenibles biológica y económicamente y generan una relación paternalista entre el sector y la administración pública. Pero además de estas causas propias de las pesquerías, el uso intensivo de los ecosistemas costeros reduce la productividad de los caladeros agravando la situación.

Las consecuencias que llevan siendo perceptibles en Galicia ya bastantes años son una situación de incertidumbre sobre el futuro de esta actividad económica que se traduce en un proceso de abandono gradual y, por tanto, en un envejecimiento de la flota y de los propios pescadores. Además, no existen incentivos para la inversión y se dificulta la contratación de fuerza de trabajo lo que previsiblemente provocará una reducción de la eficiencia de la actividad pesquera. En paralelo, el actual sistema basado en subvenciones que opera en Europa se está revelando como insostenible y como razón secundaria del deterioro progresivo del sector. Este proceso de abandono no supone solo un problema económico al desaparecer una actividad que en el pasado generaba importantes rendimientos económicos y empleo. En lugares como Galicia la pesca y el marisquero suponen un elemento clave en su identidad y cultura, por lo que a la crisis económica se une de modo creciente una crisis social y cultural en las numerosas zonas costeras donde la pesca es una de las actividades económicas principales.

En este artículo no trataré de profundizar en las causas y consecuencias de la crisis pesquera global y local, algo que ya es bien conocido y ha sido analizado y debatido ya en numerosas ocasiones. Por el contrario parece más relevante en estos momentos centrarse en las posibles soluciones. La observación de los casos de éxito, aunque minoritarios, en los que se ha logrado una gestión pesquera sostenible a lo largo del mundo y, en especial, en Galicia, nos puede permitir identificar una serie de “buenas prácticas” que permitirán revertir el proceso de crisis pesquera en que están inmersos la mayor parte de stocks y flotas. Estos casos de éxito aúnan en general varios factores diferenciales que podemos englobar en 4 grandes categorías: 1) Un cambio en los sistemas de gestión mediante la introducción de derechos de uso o propiedad para los usuarios de los recursos y de mecanismos de cogestión entre pescadores y la administración pública. 2) Un incremento de la capacidad de comercialización del propio sector al que no le queda más solución que buscar alianzas con el sector comercial o involucrarse directamente en este proceso. Este cambio requiere de estrategias integrales que vayan más allá de las habituales campañas de promoción y sensibilización dirigidas a los consumidores que han sido el objetivo casi exclusivo de las políticas públicas en los últimos años. 3) El actual sistema de subsidios, dirigido en gran medida a perpetuar una situación de crisis, ha logrado transformarse para que estas inversiones públicas se conviertan en incentivos para el cambio. 4) Por último, la ciencia pesquera y oceanográfica no ha logrado en general hasta el momento revertir la sobre-explotación, en gran medida por que ha funcionado casi exclusivamente al servicio de la administración pública y sus propios problemas relacionados con la gestión de los recursos. Por el contrario, los casos en que el sistema científico ha cambiado su estrategia para establecer alianzas y cooperación directa con el sector pesquero han permitido mejorar la capacidad de análisis y toma de decisiones de los propios usuarios favoreciendo la co-gestión y la mejora en la sostenibilidad biológica y económica.

Reinterpretando las evidencias sobre los éxitos y fracasos de la gestión pesqueraç

El debate sobre el estado de los stocks pesqueros y la eficacia de su gestión se ha incorporado, como un elemento más, a la creciente crisis global sobre la situación ambiental del planeta. Pero, aunque es éste un problema global no deberíamos “globalizar” la respuesta. La simplificación del debate al que hemos asistido en los últimos años nos conduce a una sensación de catástrofe para la que no existe solución. Pero, la realidad es más compleja y diversa: han existido muchos errores en la gestión pesquera pero, al tiempo, se pueden identificar estrategias exitosas. Solo de su identificación y análisis podremos extraer consecuencias y adaptar los paradigmas vigentes para asegurar la sostenibilidad de los recursos pesqueros y los ecosistemas marinos y de la economía y comunidades que soportan. Este análisis trata de desarrollar ese ejercicio a partir de cinco ideas básicas, ilustradas con casos que considero claves y que han recibido considerable atención (en particular las que arrojan una visión más catastrófica) en los últimos tiempos.

1. Las malas noticias: la gestión pesquera ha fracasado

Un estudio realizado por Boris Word, de la Universidad de Dalhousie en Canadá, y colaboradores y publicado en la prestigiosa revista Science en 2006 analizaba de tendencias en las capturas de diferentes stocks a lo largo de todo el mundo señala que a partir de 1950 la probabilidad de colapso de un stock (definida como la caída de las capturas a menos del 10% de la captura máxima registrada) se ha acelerado, alcanzando un 29% en 2003, mientras que los colapsos acumulados (que incluían stocks recuperados) alcanzaron un 65%. Por otra parte, este estudio mostraba evidencias de que la biodiversidad reducía la probabilidad de colapso y que los niveles de capturas eran mayores en los ecosistemas más diversos.

El modelo estadístico ajustado para estimar la tendencia temporal en el porcentaje de stocks colapsados permitía, obviamente, realizar extrapolaciones (aunque los autores no lo hacían en ese artículo), y por ejemplo especular con que en 2048 el 100% de los stocks estarían colapsados. Es evidente, con un mínimo conocimiento estadístico, que esta extrapolación es sumamente discutible y la fiabilidad estadística será, cuando menos, muy escasa. Aún así este dato recibió inmediata atención de los medios y el análisis de Worm y colaboradores pasó al debate publico (con artículos en los principales medios de comunicación mundiales), aunque casi nada se dijo sobre los efectos de la biodiversidad (el objetivo principal del trabajo).

Este y otros muchos estudios concluyen que la gestión pesquera que se ha desarrollado en la segunda mitad del siglo XX (cuando la pesca ha crecido globalmente y se ha convertido en un factor de perturbación relevante en los ecosistemas marinos) ha fracasado. Como consecuencia, el razonamiento más habitual entre los científicos y las organizaciones conservacionistas es reclamar un cambio radical de paradigma colocando la conservación de hábitats, especies y ecosistemas como prioridad y vinculando la explotación de los recursos, y su gestión, a las políticas de conservación. De hecho el estudio de Worm et al. evidencia que las áreas protegidas han logrado incrementar la biodiversidad, diferentes servicios ecosistémicos y la captura por unidad de esfuerzo.

2. Algunos sistemas de gestión, basados en derechos individuales, son efectivos y aseguran la sostenibilidad

Ray Hilborn, profesor de la Universidad de Washington y una de las principales autoridades mundiales en gestión pesquera, ha publicado junto con diferentes colaboradores una serie de artículos recientes donde reanalizan parte de las evidencias mostradas por Worm y plantean una serie de principios alternativos sobre el estado actual de los stocks pesqueros y sobre la eficacia de los diferentes sistemas de gestión y sus medidas de regulación. Además de Hilborn muchos otros autores han dedicado esfuerzos a compilar nuevas bases de datos y analizar en profundidad las tendencias temporales rebatiendo en gran medida los resultados de Worm.

Una de las críticas más frecuentes a los estudios como el de Worm se ha centrado en la validez de los datos utilizados. Dado que en general emplean datos procedentes de capturas comerciales, este “muestreo” está sesgado dado que el esfuerzo pesquero no se distribuye de forma aleatoria o regular sobre las áreas de pesca, sino que se concentra en zonas de elevada abundancia y/o accesibilidad de los recursos y se va modificando según cambian los patrones de distribución (debido en parte al propio proceso de pesca) y se adquiere mejor información sobre la dinámica del recurso.

Por otra parte, existen también críticas fuertes al uso del criterio del 10% para clasificar un stock como colapsado. De hecho, estos re-análisis de tendencias han tratado de compilar y evaluar series alternativas basadas en datos directos de abundancia de los stocks (procedentes de evaluaciones directas o de la evaluación del estatus del stock a partir de modelos de dinámica de poblaciones y datos de capturas). Estas nuevas fuentes de información proporcionaron en muchos casos una imagen diferente de la situación.

Hilborn presenta evidencias alternativas y lo hace motivado por que estas interpretaciones que surgen de los datos han recibido escasa atención en la literatura científica, y en consecuencia en los medios y en el debate público. En realidad la gestión pesquera y sus resultados son más complejos de lo que parecen señalar sus críticos. Por ejemplo, los datos de estado de stocks compilados por la FAO (y basados en datos de abundancia y también muy criticados pero más robustos que los que ha utilizado Worm) muestran como los colapsos crecieron paulatinamente hasta 1990, pero a partir de esta fecha parece producirse un reducción o incluso paralización de los colapsos. Pero los dos tipos de análisis convergen, coyunturalmente, en sus estimaciones para principios de siglo XXI estimando en un 25–30% el porcentaje de stocks colapsados. En todo caso, los nuevos datos no permiten extrapolaciones tan catastróficas como las que se realizaron a partir de los datos de Worm.

Hilborn, y otros autores, argumentan que la gestión pesquera ha fracaso en muchos lugares pero ha tenido éxito, permitiendo una explotación sostenible, en otros. ¿Qué diferencia unos casos de otros? Todas las evidencias apuntan a que la introducción de alguna forma de derechos individuales de pesca son la clave dado que al asegurar a cada pescador / barco una proporción del recurso explotable eliminan 1) el incentivo por competir entre ellos (“la carrera por pescar”), 2) la expansión de la flota, y finalmente 3) la sobrepesca. En lugares como Estados Unidos, Islandia, Australia, Nueva Zelanda o Chile existen instituciones efectivas y que han sabido adaptarse a estas evidencias sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y han implementado sistemas de derechos individuales (cuotas individuales transferibles o ITQs, derechos comunitarios, derechos territoriales, etc). En Europa por el contrario, aunque existen instituciones efectivas, no han sabido adaptar su política a las evidencias y como consecuencia no han podido controlar el esfuerzo pesquero. Por último, en muchos países de Asia o África el problema es que aún no existen esas instituciones.

Pero existe aún otra razón que explica las discrepancias en la interpretación de la situación entre autores y tipos de datos. La propia dinámica biológica de un recurso pesquero hace que para optimizar su explotación se deba reducir su abundancia. Teóricamente, la captura máxima sostenible se puede lograr con un stock situado al 50% de su biomasa virgen (siguiendo los modelos de producción más simples). Desde el punto de vista conservacionista esta reducción puede considerarse excesiva cuando, en realidad, reflejaría un stock bien gestionado. El propio Hilborn proporciona ejemplos, como el del orange roughy en Nueva Zelanda que se considera una especie en peligro por sus bajos niveles pero que en realidad presenta stocks situados alrededor del 27% de la biomasa virgen, que sería le tamaño óptimo para maximizar las capturas en esta especie.

En este debate existen dos procesos que en muchas ocasiones se han mezclado generando sesgos que impiden un debate público realmente útil. Por una parte, tenemos la cuestión de las evidencias científicas sobre el estado y tendencia de las pesquerías, que deberían estar basadas en datos objetivos. Estas evidencias deberían ser utilizadas como fuente de información para un debate público sobre los objetivos de la gestión (¿conservación, captura máxima sostenible, máximo rendimiento económico?) que guiase la toma de decisiones. La mezcla de ambas cuestiones ha desembocado en ocasiones en posiciones alarmistas y poco constructivas a la hora de buscar soluciones.

3. Existen diferentes objetivos de la gestión y por tanto diferentes tamaños óptimos de stock

Regresando a las bases de la gestión pesquera cabe recordar como los diferentes objetivos que pueden guiar a un sistema de gestión desembocan en niveles de stock radicalmente diferentes. Así, mientras que la conservación del ecosistema es óptima cuando la pesca desaparece, la maximización del empleo generado (objetivo principal de muchas administraciones pesqueras) se produce en niveles de esfuerzo muy elevados (y que llevan a la sobrepesca). Del mismo modo, la maximización de la rentabilidad económica obliga a reducir el esfuerzo (y aumentar el stock) respecto a la captura máxima sostenible. Mientras que la gestión tradicional, centrada en la maximización de capturas y empleo, provocaba esfuerzos elevados, surge a partir de 1990 una nueva “zona de consenso” alrededor de esfuerzos más bajos que permitirían combinar la rentabilidad económica con la conservación. De este modo, la alineación de dos objetivos tradicionalmente vistos como enfrentados genera una oportunidad para el consenso que podría aplicarse en el diseño de nuevos sistemas de gestión.

4. Los derechos individuales mejoran significativamente la gestión pesquera y permiten la sostenibilidad, revertiendo la tendencia al colapso

Un reciente artículo de Costello y colaboradores publicado en Science, aparecido en Septiembre de 2008, ha proporcionado al fin evidencias nítidas de la efectividad de los sistemas de gestión pesquera basados en derechos de los usuarios que proponía Hilborn. Compilando una base de datos de 11,135 pesquerías en un periodo que va de 1950 a 2003, han demostrado que aquellas gestionadas con algún sistema basado en participaciones en la capturas (“catch shares”) o derechos individuales de los usuarios (“dedicated access privilegies”) mejora significativamente la sostenibilidad de la pesquería. Estos sistemas de derechos pueden diseñarse de formas muy diversas en función de la forma de asignar el derecho a explotar una porción del recurso (bien como una cuota o por el acceso exclusivo a un territorio) y del beneficiario del derecho que puede ser un individuo (así estaríamos en el caso de las cuotas individuales transferibles o ITQs; que a veces se identifican como la única opción y que constituyen un sistema privatizado que ha sido criticado en muchas ocasiones por razones políticas y sociales), cooperativas o comunidades de usuarios.

Según estos autores, la introducción de estos derechos ha reducido la probabilidad de colapso (con datos actualizados hasta 2003) en más de un 13% y su introducción generalizada podría revertir la tendencia al crecimiento del número de stocks colapsados. El estudio de Costello ha empleado el criterio de Worm et al. para definir colapso (capturas menores al 10% del máximo en la serie) y, por tanto, sus resultados son conservadores y es presumible que el efecto de la implantación de sistemas de derechos individuales tenga un efecto aún mayor. Con este artículo ha sucedido algo similar, aunque con mucha menor intensidad, a lo que sucedió en 2006 con el de Worm. Ha recibido cierta atención en los medios y puede ser el punto de partida para abrir, o reabrir, un debate público sobre la gestión pesquera. Por ejemplo, The Economist se hacía eco de estas evidencias en septiembre de 2008 con un título suficientemente elocuente: “Una marea que crece. Científicos encuentran pruebas de que la privatización de los stocks pesqueros pueden evitar el desastre”. Es relevante para entender las decisiones políticas y la opinión pública que mientras las “malas noticias” de Worm tuvieron un elevado impacto mediático, las “buenas noticias” de Costello han pasado bastante más desapercibidas.

5. Los derechos de pesca se pueden implementar de modo exitoso asignándolos a individuos, cooperativas o comunidades y estableciendo tanto cuotas como derechos territoriales exclusivos.

Por tanto, frente a la necesidad de un cambio de paradigma que de prioridad a la conservación (implementada casi exclusivamente con reservas marinas), las últimas evidencias, basadas en nuevos datos y en análisis más profundos de la información disponible, nos señalan que la gestión pesquera basada en derechos individuales puede funcionar y que las reservas marinas pueden ser una excelente herramienta de gestión insertada dentro de este sistema. Tradicionalmente, la política pesquera se ha interpretado desde dos campos enfrentados: aquellos defensores de sistemas basados en la privatización del acceso (por la vía de las ITQs) y aquellos partidarios de recursos comunes en los que los gobiernos son los responsables de regular un sistema que básicamente podríamos considerar de acceso abierto. Este escenario olvidaba muchas experiencias que no podían situarse en ninguno de los dos extremos por dos razones: 1) por que existen diferentes niveles de co-gestión entre gobiernos y pescadores, y 2) los derechos “individuales” no se implementan a través de cuotas individuales transferibles sino que se asignan a colectivos (como cooperativas o comunidades) y/o en los que lo que se asigna son los espacios de pesca y no las cuotas. Esta diversidad responde a razones socioeconómicas (existencia de comunidades tradicionales y organizaciones cooperativas) y ecológicas (dificultades para establecer tamaños de stock y cuotas o la propia estructura espacial de los stocks). Así en muchos casos, la mejor opción es la introducción de derechos individuales mediante la asignación a cooperativas (u organizaciones equivalentes) de derechos exclusivos de uso del territorio (como de hecho sucede por ejemplo en Galicia o Chile con el marisqueo).

Por tanto, es mucho más eficaz plantear las alternativas de gestión entre sistemas jerárquicos (“top-down”), gobernados en exclusiva por los gobiernos y que no existen derechos individuales (y por tanto la regulación se establece por cuotas totales y esfuerzo), y sistemas basados en derechos individuales, que incorporan siempre co-gestión y que reúnen a sistemas tan diversos como las pesquerías industriales de bacalao en Islandia, la explotación por buceadores de erizo y loco en Chile, o el marisqueo de percebe o bivalvos en Galicia.

Evidencias positivas en la gestión de la pesca artesanal y el marisqueo en Galicia

Como explicamos en este artículo la situación en Galicia no difiere cualitativamente del panorama global que hemos tratado de analizar aquí. Pero también en Galicia, dentro de la situación de crisis y clima de preocupación, se pueden identificar casos de éxito en que se han introducido modificaciones en los sistemas de gestión que han logrado revertir, al menos parcialmente, las tendencias negativas en el estado de los stocks y los rendimientos económicos. Si bien es cierto que estos casos no son aún generalizados pueden ser de enorme utilidad para tratar de extenderlos geográficamente o a otro tipo de flotas.

– Los denominados como recursos “específicos”, que incluyen diferentes especies sometidas a marisqueo, son gestionados desde inicios de la década de 1990 mediante planes de gestión diseñados y gestionados por las propias cofradías y basados en un sistema de derechos territoriales y un cierto grado de gestión comunitaria. En estos casos se han generado numerosos éxitos en que se ha logrado conservar los stocks al tiempo que han mejorado considerablemente los rendimientos económicos. Este cambio ha pasado por una transformación del propio sector en el que los mariscadores han pasado a ejercer una actitud activa en la gestión y la toma de decisiones, dotándose de un modelo organizativo eficaz.

– En los últimos años han surgido mecanismos de mercado dentro de los modelos comunitarios en que se basa la gestión de los recursos específicos. Esta transición es acorde con la transformación social y cultural del propio sector, desde un modo de vida rural a otro eminentemente urbano. En esta transición los propios mariscadores financian los sistemas de vigilancia o han introducido algunas formas incipientes de cuotas individuales transferibles (por ejemplo, para la venta de embarcaciones asociada al derecho de explotación).

– El propio modelo organizativo de las cofradías, a pesar de todas las críticas recibidas, supone un importante avance dado que muchas de estas entidades se han convertido en los últimos años a una forma de organización más empresarial y constituyen en estos momentos proveedores de servicios y de mecanismos de protección social, así como gestores de la comercialización, y participantes activos en la gestión de recursos y ecosistemas. Pero al tiempo, han surgido en paralelo otros tipos de organizaciones (de productores, de armadores, cooperativas) adaptados a las necesidades específicas de ciertos colectivos y que comparten también la visión empresarial y de prestación de servicios.

– Los recientes proyectos de creación de reservas marinas de interés pesquero, iniciados en Lira y Cedeira, han supuesto la transferencia del modelo de recursos específicos desde el marisqueo a la pesca. Estos proyectos han nacido y han sido gestados desde el propio sector y por tanto han supuesto un cambio de actitud respecto a los recursos y una transformación en la relación con la administración. Estos proyectos son aún demasiado recientes como para poder evaluarse de un modo objetivo sus resultados. En todo caso han tenido una importante repercusión pública y mediática y han permitido presentar una imagen nueva del sector pesquero, como un colectivo implicado en la sostenibilidad y la conservación de los ecosistemas costeros.

– Han surgido diversas iniciativas de comercialización de los productos pesqueros gestionadas por las propias organizaciones de pescadores. Aunque son aún experiencias a pequeña escala, han demostrado la capacidad de mejora de los precios en origen pero también las dificultades que supone el cambio de mentalidad del sector cuando debe adaptarse a las demandas del mercado.

– La revitalización del sector pesquero, apoyada en las experiencias de los recursos específicos, las mejoras organizativas o los proyectos de reservas marinas, ha permitido iniciar proyectos paralelos de recuperación cultural de la pesca mediante la educación y el turismo. Además estas iniciativas constituyen intentos de diversificación de la economía de las zonas dependientes de la pesca.

– Buena parte del marisqueo de bivalvos puede considerarse en realidad sistemas de acuicultura extensiva de pequeña escala. La acuicultura convencional necesita fuertes inversiones financieras y en I+D y, por tanto, es difícil la participación del sector pesquero. Por el contrario, la acuicultura extensiva está basada en parte en “subsidios naturales” (hábitat, alimento, semilla) y es menos intensiva en inversiones, por lo que puede ser introducida en comunidades locales a partir de pequeños emprendedores individuales o comunitarios. En realidad, el caso del cultivo de mejillón en batea supone un gran éxito de este modelo. En estos momentos es razonable esperar que otras especies de bivalvos sufran la misma evolución y permitan a las organizaciones de mariscadores convertirse en acuicultores que puedan incrementar la productividad de los bancos naturales, en la actualidad especialmente baja salvo donde ya se han introducido prácticas de semicultivo y restauración del hábitat.

En conjunto los casos anteriores tienen en común la asignación de derechos individuales o comunitarios y la participación activa de armadores, pescadores y mariscadores en la gestión de los recursos. Tanto estos casos como las diversas evidencias existentes a nivel global señalan que esta es la vía más adecuada para revertir la tendencia a la sobre-explotación de los recursos pesqueros y lograr la sostenibilidad biológica y económica.