Recursos Marinos y Pesquerías

Sostenibilidad y gestión pesquera: Reinterpretando las evidencias

29/09/08 ,

El debate sobre el estado de los stocks pesqueros y la eficacia de su gestión se ha incorporado, como un elemento más, a la creciente crisis global sobre la situación ambiental del planeta. Pero, aunque es éste un problema global no deberíamos “globalizar” la respuesta. La simplificación del debate al que hemos asistido en los últimos años nos conduce a una sensación de catástrofe para la que no existe solución. Pero, la realidad es más compleja y diversa: han existido muchos errores en la gestión pesquera pero, al tiempo, se pueden identificar estrategias exitosas. Solo de su identificación y análisis podremos extraer consecuencias y adaptar los paradigmas vigentes para asegurar la sostenibilidad de los recursos pesqueros y los ecosistemas marinos y de la economía y comunidades que soportan. Este análisis trata de desarrollar ese ejercicio a partir de cinco ideas básicas, ilustradas con publicaciones que considero claves y que han recibido considerable atención (en particular las que arrojan una visión más catastrófica) en los últimos tiempos. (La presentación resume las principales ideas e incorpora algunas figuras que ilustran lo que aquí se discute).

Gestion Pesquera Juan Freire

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1. Las malas noticias: la gestión pesquera ha fracasado. La explotación debe estar supeditada a los objetivos de conservación. Las reservas marinas son la única solución.

Un meta-análisis realizado por Worm et al. [1] de tendencias en las capturas de diferentes stocks a lo largo de todo el mundo señala que a partir de 1950 la probabilidad de colapso de un stock (definida como la caída de las capturas a menos del 10% de la captura máxima registrada) se ha acelerado, alcanzando un 29% en 2003, mientras que los colapsos acumulados (que incluían stocks recuperados) alcanzaron un 65%. Por otra parte, este estudio mostraba evidencias de que la biodiversidad reducía la probabilidad de colapso y que los niveles de capturas eran mayores en los ecosistemas más diversos.

El modelo estadístico ajustado para estimar la tendencia temporal en el porcentaje de stocks colapsados permitía, obviamente, realizar extrapolaciones (aunque los autores no lo hacían en ese artículo), y por ejemplo especular con que en 2048 el 100% de los stocks estarían colapsados. Es evidente, con un mínimo conocimiento estadístico y observando el gráfico en que se extrapolan los resultados al futuro, que esta estimación es sumamente discutible y la fiabilidad estadística será, cuando menos, muy escasa. Aún así este dato recibió inmediata atención de los medios y el análisis de Worm y colaboradores pasó al debate publico [2], aunque casi nada se dijo sobre los efectos de la biodiversidad (el objetivo principal del trabajo).

Este y otros muchos estudios concluyen que la gestión pesquera que se ha desarrollado en la segunda mitad del siglo XX (cuando la pesca ha crecido globalmente y se ha convertido en un factor de perturbación relevante en los ecosistemas marinos) ha fracasado [3]. Como consecuencia, el razonamiento más habitual entre los científicos y las organizaciones conservacionistas es reclamar un cambio radical de paradigma colocando la conservación de hábitats, especies y ecosistemas como prioridad y vinculando la explotación de los recursos, y su gestión, a las políticas de conservación. De hecho el meta-análisis presentado por Worm et al. evidencia que las áreas protegidas han logrado incrementar la biodiversidad, diferentes servicios ecosistémicos y la captura por unidad de esfuerzo.

2. Algunos sistemas de gestión son efectivos y aseguran la sostenibilidad. Estos sistemas tienen en común el utilizar algún modo de asignación de derechos individuales de uso.

Ray Hilborn y diferentes colaboradores, una de las mayores autoridades mundiales en gestión pesquera, ha publicado una serie de artículos recientes, con una síntesis en [4], donde reanalizan parte de las evidencias mostradas por Worm et al. y plantean una serie de principios alternativos sobre el estado actual de los stocks pesqueros y sobre la eficacia de los diferentes sistemas de gestión y sus medidas de regulación. Además de Hilborn muchos otros autores han dedicado esfuerzos a compilar nuevas bases de datos y analizar en profundidad las tendencias temporales rebatiendo en gran medida los resultados de Worm.

Una de las críticas más frecuentes al trabajo de Worm et al. (y a anteriores trabajos de este autor y Ransom Myers en la Universidad de Dalhousie, Canadá) se ha centrado en la validez de los datos utilizados. Dado que en general emplean datos procedentes de capturas comerciales, este “muestreo” está sesgado dado que el esfuerzo pesquero no se distribuye de forma aleatoria o regular sobre las áreas de pesca, sino que se concentra en zonas de elevada abundancia y/o accesibilidad de los recursos y se va modificando según cambian los patrones de distribución (debido en parte al propio proceso de pesca) y se adquiere mejor información sobre la dinámica del recurso.

Por otra parte, existen también críticas fuertes al uso del criterio del 10% para clasificar un stock como colapsado. De hecho, estos re-análisis de tendencias han tratado de compilar y evaluar series alternativas basadas en datos directos de abundancia de los stocks (procedentes de evaluaciones directas o de la evaluación del estatus del stock a partir de modelos de dinámica de poblaciones y datos de capturas). Estas nuevas fuentes de información proporcionaron en muchos casos una imagen diferente de la situación.

En [4] Hilborn presenta evidencias alternativas y lo hace motivado por que estas interpretaciones que surgen de los datos han recibido escasa atención en la literatura científica, y en consecuencia en los medios y en el debate público. En realidad la gestión pesquera y sus resultados son más complejos de lo que parecen señalar sus críticos absolutos. Por ejemplo, los datos de estado de stocks compilados por la FAO (y basados en datos de abundancia y también muy criticados pero más robustos que los que han utilizado Worm et al.) muestran como los colapsos crecieron paulatinamente hasta 1990, pero a partir de esta fecha parece producirse un reducción o incluso paralización de los colapsos. Pero los dos tipos de análisis convergen, coyunturalmente, en sus estimaciones para principios de siglo XXI estimando en un 25–30% el porcentaje de stocks colapsados. En todo caso, los nuevos datos no permiten extrapolaciones tan catastróficas como las que se realizaron a partir de los datos de Worm et al.

Hilborn, y otros autores, argumentan que la gestión pesquera ha fracaso en muchos lugares pero ha tenido éxito, permitiendo una explotación sostenible, en otros. ¿Qué diferencia unos casos de otros? Todas las evidencias apuntan a que la introducción de alguna forma de derechos individuales de pesca son la clave dado que al asegurar a cada pescador / barco una proporción del recurso explotable eliminan 1) el incentivo por competir entre ellos (“la carrera por pescar”), 2) la expansión de la flota, y finalmente 3) la sobrepesca. En lugares como Estados Unidos, Islandia, Australia, Nueva Zelanda o Chile existen instituciones efectivas y que han sabido adaptarse a estas evidencias sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y han implementado sistemas de derechos individuales (cuotas individuales transferibles o ITQs, derechos comunitarios, derechos territoriales, etc). En Europa por el contrario, aunque existen instituciones efectivas, no han sabido adaptar su política a las evidencias y como consecuencia no han podido controlar el esfuerzo pesquero. Por último, en muchos países de Asia o África el problema es que aún no existen esas instituciones.

Pero existe aún otra razón que explica las discrepancias en la interpretación de la situación entre autores y tipos de datos. La propia dinámica biológica de un recurso pesquero hace que para optimizar su explotación se deba reducir su abundancia. Teóricamente, la captura máxima sostenible (MSY) se puede lograr con un stock situado al 50% de su biomasa virgen (siguiendo los modelos de producción más simples). Desde el punto de vista conservacionista esta reducción puede considerarse excesiva cuando, en realidad, reflejaría un stock bien gestionado. El propio Hilborn proporciona ejemplos, como el del orange roughy en Nueva Zelanda que se considera una especie en peligro por sus bajos niveles pero que en realidad presenta stocks situados alrededor del 27% de la biomasa virgen, que sería le tamaño óptimo para maximizar las capturas en esta especie.

En este debate existen dos procesos que en muchas ocasiones se han mezclado generando sesgos impidiendo un debate público realmente útil [5]. Por una parte, tenemos la cuestión de las evidencias científicas sobre el estado y tendencia de las pesquerías, que deberían estar basadas en datos objetivos. Estas evidencias deberían ser utilizadas como fuente de información para un debate público sobre los objetivos de la gestión (¿conservación, captura máxima sostenible, máximo rendimiento económico?) que guiase la toma de decisiones. La mezcla de ambas cuestiones ha desembocado en ocasiones en posiciones alarmistas y poco constructivas a la hora de buscar soluciones.

3. Existen diferentes objetivos de la gestión y por tanto diferentes tamaños óptimos de stock. Un recurso en peligro según un criterio de conservación puede encontrarse en su nivel óptimo y sostenible según un criterio pesquero.

De nuevo Hilborn [6] ha retomado las bases de la gestión pesquera para recordar como los diferentes objetivos que pueden guiar a un sistema de gestión desembocan en niveles de stock radicalmente diferentes. Así, mientras que la conservación del ecosistema es óptima cuando la pesca desaparece, la maximización del empleo generado (objetivo principal de muchas administraciones pesqueras) se produce en niveles de esfuerzo muy elevados (y que llevan a la sobrepesca). Del mismo modo, la maximización de la rentabilidad económica obliga a reducir el esfuerzo (y aumentar el stock) respecto a la MSY. Mientras que la gestión tradicional, centrada en la maximización de capturas y empleo, provocaba esfuerzos elevados, surge a partir de 1990 una nueva “zona de consenso” alrededor de esfuerzos más bajos que permitirían combinar la rentabilidad económica con la conservación. De este modo, la alineación de dos objetivos tradicionalmente vistos como enfrentados genera una oportunidad para el consenso que podría aplicarse en el diseño de nuevos sistemas de gestión.

4. Los derechos individuales mejoran significativamente la gestión pesquera y permiten la sostenibilidad, revertiendo la tendencia al colapso.

Un reciente artículo de Costello et al. [7], aparecido en Septiembre de 2008, ha proporcionado al fin evidencias nítidas de la efectividad de los sistemas de gestión pesquera basados en derechos de los usuarios que proponía Hilborn. Compilando una base de datos de 11,135 pesquerías en un periodo que va de 1950 a 2003, han demostrado que aquellas gestionadas con algún sistema basado en “catch shares” o “dedicated access privilegies” (derechos individuales de los usuarios) mejora significativamente la sostenibilidad de la pesquería. Estos sistemas de derechos pueden diseñarse de formas muy diversas en función de la forma de asignar el derecho a explotar una porción del recurso (bien como una cuota o por el acceso exclusivo a un territorio) y del beneficiario del derecho que puede ser un individuo (así estaríamos en el caso de las cuotas individuales transferibles o ITQs; que a veces se identifican como la única opción y que constituyen un sistema privatizado que ha sido criticado en muchas ocasiones por razones políticas y sociales), cooperativas o comunidades de usuarios

Según estos autores, la introducción de estos derechos reduce la probabilidad de colapso (a 2003) en más de un 13% y su introducción generalizada podría revertir la tendencia al crecimiento del número de stocks colapsados. Costello et al. han empleado el criterio de Worm et al. para definir colapso (capturas menores al 10% del máximo en la serie) y, por tanto, sus resultados son conservadores y es presumible que el efecto de la implantación de sistemas de derechos individuales tenga un efecto aún mayor. Con este artículo ha sucedido algo similar, aunque con mucha menor intensidad, a lo que sucedió en 2006 con el de Worm et al. Ha recibido cierta atención en los medios y puede ser el punto de partida para abrir, o reabrir, un debate público sobre la gestión pesquera [8]. Es relevante para entender las decisiones políticas y la opinión pública que mientras las “malas noticias” de Worm et al. tuvieron un elevado impacto mediático, las “buenas noticias de Costello et al. han pasado bastante más desapercibidas.

5. Los derechos de pesca se pueden implementar de modo exitoso asignándolos a individuos, cooperativas o comunidades y estableciendo tanto cuotas como derechos territoriales exclusivos. La alternativa inefectiva es la gestión de cuotas globales y del esfuerzo controlada de modo exclusivo por los gobiernos.

Por tanto, frente a la necesidad de un cambio de paradigma que de prioridad a la conservación (implementada casi exclusivamente con reservas marinas), las últimas evidencias, basadas en nuevos datos y en análisis más profundos de la información disponible, nos señalan que la gestión pesquera basada en derechos individuales puede funcionar y que las reservas marinas pueden ser una excelente herramienta de gestión insertada dentro de este sistema. Tradicionalmente, la política pesquera se ha interpretado desde dos campos enfrentados: aquellos defensores de sistemas basados en la privatización del acceso (por la vía de las ITQs) y aquellos partidarios de recursos comunes en los que los gobiernos son los responsables de regular un sistema que básicamente podríamos considerar de acceso abierto. Este escenario olvidaba muchas experiencias que no podían situarse en ninguno de los dos extremos por dos razones: 1) por que existen diferentes niveles de co-gestión entre gobiernos y pescadores, y 2) los derechos “individuales” no se implementan a través de cuotas individuales transferibles sino que se asignan a colectivos (como cooperativas o comunidades) y/o en los que lo que se asigna son los espacios de pesca y no las cuotas. Esta diversidad responde a razones socioeconómicas (existencia de comunidades tradicionales y organizaciones cooperativas) y ecológicas (dificultades para establecer tamaños de stock y cuotas o la propia estructura espacial de los stocks). Así en muchos casos, la mejor opción es la introducción de derechos individuales mediante la asignación a cooperativas (u organizaciones equivalentes) de derechos exclusivos de uso del territorio (como de hecho sucede por ejemplo en Galicia o Chile con el marisqueo).

Por tanto, es mucho más eficaz plantear las alternativas de gestión entre sistemas top-down, gobernados en exclusiva por los gobiernos y que no existen derechos individuales (y por tanto la regulación se establece por cuotas totales y esfuerzo), y sistemas basados en derechos individuales, que incorporan siempre co-gestión y que reúnen a sistemas tan diversos como las pesquerías industriales de bacalao en Islandia, la explotación por buceadores de erizo y loco en Chile, o el marisqueo de percebe o bivalvos en Galicia.

REFERENCIAS

[1] Boris Worm et al. (2006). Impacts of Biodiversity Loss on Ocean Ecosystem Services. Science 314:787–790.

[2] Por ejemplo, Study Sees ‘Global Collapse’ of Fish Species (The New York Times. Noviembre 2006) y Un estudio augura el agotamiento total de la pesca en 2048 (El País. Noviembre 2006).

[3] por ejemplo, J. Marra (2005). When we will tame the oceans? Nature 436:175–176.

[4] Ray Hilborn (2007). Reinterpreting the State of Fisheries and their Management. Ecosystems 10:1362–1369.

[5] Pamela Mace (2004). In defence of fisheries scientists, single-species modelsand other scapegoats: confronting the real problems. Marine Ecology – Progress Series 274:285–291.

[6] Ray Hilborn (2007). Defining success in fisheries and conflicts in objectives. Marine Policy 31:153–158.

[7] Christopher Costello, Steven D. Gaines, John Lynham (2008). Can Catch Shares Prevent Fisheries Collapse? Science 321:1678-1681.

[8] Por ejemplo: A rising tide. Scientists find proof that privatising fishing stocks can avert a disaster (The Economist, Septiembre 2008)

Setembro 29, 2008 | In Coastal Management, Fisheries Management, Lectures, Presentations | 3 Comments

3 comentarios »

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Juan, te felicito por esta buena s?ntesis del problema, realmente recoge todas las esencias de semejante asunto.

Un saludo desde el norte del norte.

Jaime.

Comentario por Jaime Otero Villar — #
Kiel, 29.10.2008.
Juan Freire muy interesante anal?sis de la situaci?n pesquera en este milenio. Aporto otra refexiones!

?Pero son las CITs efectivas porque se basan en un ?sistema de mercado?? ?O funcionan porque establecen l?mites de pesca a cada uno, una soluci?n basada en la propiedad com?n? Le pregunt? al experto en pesquer?as Daniel Pauly, Director del Centro de Pesquer?as en la Universidad de British Columbia, quien me dirigi? al trabajo de Seth Macinko y Daniel Bromley (http://www.uri.edu/personal/macinko/Site/Seth%20Macinko_files/WhoOwns.pdf), autores de ?Qui?n posee las Pesquer?as de Estados Unidos? (Island Press) , donde escriben:

Todo lo que se dice sobre la pesca basada en derechos y CITs es una pista falsa, una cortina de humo que nos pone a todos fuera de la huella de lo que importa: las CITs no funcionan porque son derechos, o derechos de propiedad?, las CITs funcionan porque involucran una captura asignada, como una situaci?n opuesta a una captura que es determinada competitivamente. (Vermont Law Review, Spring 2004, p. 659).

Es aparentemente irresistible para la gente, incluyendo cient?ficos entrenados, mal-comprender las CITs como el triunfo del mercado y la privatizaci?n. Las CITs se insertan en la gran narraci?n de que los derechos de propiedad privada promueven la buena administraci?n de un recurso. ?Recuerdan la historia de la as? llamada ?tragedia de la propiedad com?n?? Esa par?bola sostiene que si se le da a la gente derechos de propiedad privada sobre los bienes comunes, la gente no lo sobre-explotar?. La ?tragedia? puede ser evitada. La mitolog?a insiste en que los bienes comunes pueden ser gestionados responsablemente solo si son puntualmente privatizados.

Por supuesto, la verdadera raz?n de que las pesquer?as sean sobre-explotadas en primer lugar no es porque hay una tragedia de los bienes comunes, sino porque hay una tragedia del mercado. Cualquiera puede construir un buque pesquero, salir a navegar y tomar cuanto desee. Esto no es bienes comunes. Esto es un recurso de acceso abierto siendo rapi?ado por un mercado libre.

Mientras las CITs pueden parecerse a la propiedad privada y al mercado (tienen valor monetario, pueden comercializarse, etc.), el punto relevante, como Macinko y Bromley puntualizaron, no son los derechos exclusivos similares a propiedad privada que las CITs confieren. Esto est? muy lejos de la ?privatizaci?n? del tipo que los libremercadistas celebran. (?Cu?ndo fue la ?ltima vez que los economistas del libre mercado exaltaron los l?mites sobre el uso individual o colectivo de los recursos? Para esos economistas, una actividad mayor del mercado significa un mayor ?valor? generado, sin que importen los disfuncionales efectos laterales.)

Parece ser verdad, bas?ndonos en el estudio de Costello, que las CITs limitan la libertad total que de otra manera prevalecer?a en las pesquer?as. Esto es bueno. Es bueno tambi?n que las CITs pueden estabilizar, e incluso incrementar, las ganancias de los pescadores individuales. Pero este es m?s un asunto econ?mico que puede o no involucrar la sostenibilidad ecol?gica.

Aqui hay una cuesti?n importante que las CITs no abordan: ?Por qu? derechos p?blicos en las pesquer?as, similares a derechos de propiedad, deben asignarse en perpetuidad?

Si los derechos de propiedad son importantes para preservar las pesquer?as, tales derechos ya existen! El gobierno federal los ?posee? en nombre del pueblo. El Gobierno afirm? este derecho soberano cuando declar? que la ?zona econ?mica exclusiva? de la Naci?n se extiende a 200 millas n?uticas de la costa. La ZEE incluye las pesquer?as.

Por lo tanto, si hay ya derechos de propiedad en las pesquer?as ?y por lo tanto los poderes impl?citos para gestionarlas sosteniblemente- ?por qu? un esquema de derechos privados es una alternativa superior o necesaria? Costello et. al. no lo indican.

?Por qu? los sistemas de ?cuotas de captura? no pueden funcionar a?n siendo meramente una concesi?n de corto plazo, en lugar de derechos perpetuos de propiedad privada? Macinko y Bromley explican que la evidencia emp?rica muestra que las concesiones temporales funcionan tan bien como las asignaciones permanentes de derechos de propiedad.

El profesor Pauly explica las ventajas de las concesiones sobre la privatizaci?n:

?Un esquema donde las empresas o los Pescadores ofertaran por el privilegio de explotar el recurso por un determinado tiempo le dar?a a la sociedad todas las ventajas de las CITs, sin que la propiedad p?blica tenga que ser dada a los actores m?s grandes (como es el caso ahora en todas las pesquer?as que se rigen por ese sistema).?

El gobierno, como propietario, podr?a generar ganancias de un bien com?n (las pesquer?as) para prop?sitos comunes, mientras retiene el control soberano para gestionarlo con objetivos econ?micos y ecol?gicos de largo plazo. Reservar este poder para opciones futuras ser?a discutiblemente m?s valioso para todos nosotros que ceder derechos en perpetuidad a un grupo de actores privados con probables intereses parroquiales. ?Pero este escenario de bienes comunes, infortunadamente, no conforma la historia m?gica de los mercados y la propiedad privada!

Dejemos a Macinko y Bromley (http://www.uri.edu/personal/macinko/Site/Seth%20Macinko_files/WhoOwns.pdf) la ?ltima palabra:

? El p?blico y sus decisores pesqueros han sido profundamente desinformados acerca del men? posible de opciones sobre las pol?ticas a seguir. Recordemos la pregunta: ??Por qu? deber?amos hablar acerca de otorgar permanentemente los recursos p?blicos pesqueros en propiedad privada si no tenemos que hacerlo??. Hemos sugerido que tales conversiones est?n siendo contempladas precisamente porque la comunidad interviniente en las pol?ticas pesqueras ha sido persuadida ?desinformada- de que no hay elecci?n si deben abordarse las actuales fallas en la gesti?n de pesquer?as. Pero, en verdad, hay opciones. Todo lo que debe hacerse para ver estas opciones es abrir nuestros ojos y movernos m?s all? de una visi?n monocrom?tica de derechos de propiedad y pesquer?as. A?n mejor, separ?monos del foco obsesivo sobre derechos de propiedad y comencemos a pensar acerca de gesti?n y gobernanza.
Fuente: Propiedad privada y el Poder del Pensamiento M?gico
David Bollier. 2008.

En la biblioteca de Ocean?grafos Sin Fronteras, hay un libro virtual sobre la problem?tica con varios alrt?culos muy interesantes.
PESCA: Los derechos de propiedad y la gesti?n pesquera.
Colectivo Internacional de Apoyo al Pescador Artesanal (CIAPA 2007).
http://www.oceanografossinfronteras.org/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=43&id=146&Itemid=304

Comentario por Dr. Marcos Sommer — #
El problema de los argumentos de Pauly, Macinko y Bromley es que existen otras formas de establecer l?mites individuales de pesca, y aquellos implementados “de arriba abajo” por los gobiernos han fracasado (al menos significativamente m?s que los que se han impuesto con CIT u otras aproximaciones “de abajo a arriba”. Por tanto, en mi opini?n los mercados no son la ?nica forma de introducir sistemas de gesti?n eficientes, pero si son una de las formas efectivas. Y los topes individuales no son la raz?n del ?xito, sino en que contexto se establecen esos topes y como se implementa su ejecuci?n y control.

Comentario por Juan Freire — #