Recursos Marinos y Pesquerías

Parques eólicos marinos y gestión de la zona costera

05/01/05 ,

El problema

Se está iniciando lo que, posiblemente y en un próximo
futuro, sea un conflicto importante por los usos de la zona costera. En estos
momentos parecen existir un par de propuestas de instalación de medidores de
energía eólica en dos puntos de la costa gallega (en Malpica y Carnota), que,
como es obvio, tienen como objetivo final la instalación de dos parques eólicos
marinos.

No son las primeras iniciativas, de confirmarse, en las
costas españolas. Hay proyectos ya más avanzados tanto en el Golfo de Cádiz
como en la zona adyacente al Delta del Ebro. Muchas de las características
físicas de los emplazamientos propuestos son similares para todos estos
proyectos: zonas costeras someras (muchas veces bajos) con elevadas
intensidades de viento. Y por ello, suelen ser zonas de elevada importancia par
la biodiversidad y la actividad pesquera.

Pero no me interesa aquí discutir los proyectos individuales
si no el problema de fondo que ponen de manifiesto. Trataré de mostrar como los
conflictos que se avecinan se alimentan de dos carencias: una indefinición de
los derechos de propiedad y/o uso exclusivo de los ecosistemas costeros y una
base científica sólida sobre la que evaluar potenciales impactos.

Los usos de la zona costera

Los ecosistemas marinos cuentan con unos usuarios
tradicionales, los pescadores, para los que todos admitimos derechos de uso (extracción) de los recursos vivos. Pero
estos derechos, en el mejor de los casos y en España, se encuentran definidos
de modo ambiguo legalmente o, en el peor de los casos, no tienen base legal en
que sustentarse. Así, la realidad de la pesca costera española, salvando
algunas excepciones (como los recursos específicos en Galicia y las zonas
definidas como reservas de interés pesquero en toda España), es un régimen de
acceso abierto.

Pero, el ámbito marino de la zona costera, que históricamente
sólo tenía interés pesquero, es un territorio donde cada vez se concentran más
intereses económicos (turismo, infraestructuras, acuicultura, energías
renovables, …). Al no existir derechos definidos para los diferentes usuarios
no existe un procedimiento de toma de decisiones establecido ni una
planificación estratégica del uso de los recursos (y como recurso primordial del
espacio). De este modo, cada nuevo proyecto se presenta a la administración
pública que debe evaluarlo y aprobarlo o no en función de su interés concreto y
puntual y sus potenciales impactos ambientales.

Los impactos ambientales y su evaluación

Obviamente, cualquier nuevo proyecto de uso de la zona
costera, como la instalación de un parque eólico, conlleva un, mayor o menor,
impacto ambiental y sobre los recursos pesqueros. Pero, ¿dónde participan los
pescadores en la toma de decisiones?. En estos momentos su principal
oportunidad se centra en la presentación de alegaciones basadas en el impacto
ambiental de los proyectos. Aquí entra en juego una perversión de nuestro
sistema de evaluación de impactos. Es comúnmente aceptado que una evaluación
negativa implicará la denegación de la autorización. Así,
un problema que debe ser cuantitativo (¿cuál es el nivel de impacto?, ¿cómo se
ven afectadas las funciones ecológicas y la biodiversidad?, ¿cuál será la
repercusión económica de los cambios ambientales?), se transforma en un
problema cuantitativo (¿existe o no impacto?). Consecuencia: una discusión
científica y económica se transforma en un conflicto político en el que nadie
(o todos) tiene la razón objetiva.

Por supuesto, el sistema de evaluación de impactos
ambiéntales (EIA) cumple todas las garantías legales de publicidad,
transparencia, participación ciudadana, etc. Al menos en apariencia, por que
para que este proceso fuese realmente democrático necesitaría estar basado en
información científica objetiva y contrastable. Todos tenemos derechos a
participar, pero también deberíamos tener derecho a contar con la información
precisa para que nuestra participación estuviese fundamentada. Y esto rara vez
sucede. Así, el sistema se vuelve perverso y hace que los potenciales
afectados, sin capacidad intelectual o financiera para abordar por ellos mismos
una evaluación, deban presentar alegaciones, sustentadas en datos y
conocimiento técnico, a las evaluaciones presentadas por los proponentes del
proyecto.

Consecuencia de todo lo anterior: normalmente no es posible
argumentar los daños ambientales de un proyecto, y este no tiene mayores
problemas para ser aprobado. Y sólo en algunos casos se negocia una
contrapartida económica con los potenciales afectados (o al menos aquellos que
pueden hacer presión pública o privada para reclamar estas contrapartidas).
Pero estas evaluaciones económicas de daños no suelen contemplar el largo plazo
ni los servicios de los ecosistemas que no pueden ser comercializados, y por tanto
reducen mucho el coste real a largo plazo de las intervenciones humanas.

El caso de los parque eólicos marinos

Pero volvamos a los parques eólicos marinos. Este es un
problema si cabe especialmente complejo. Su objetivo es generar energías
renovables y limpias (y por tanto contribuir al desarrollo sostenible y la
conservación ambiental). Sus impactos en los ecosistemas marinos son muy poco
conocidos o totalmente desconocidos, y solemos aplicar el paradigma terrestre
que hasta el momento valora sólo el impacto paisajístico. Y, son proyectos que
se desarrollan en espacios públicos sobre los que no existen derechos de
propiedad /o uso (bien) definidos.

Pero, aunque los impactos no estén cuantificados, una
pequeña reflexión nos hace ver que pueden ser relevantes. La zona dedicada al
parque posiblemente deba cerrarse a la pesca (para evitar daños en
infraestructuras y peligros para la navegación) y por tanto se reduzca el área
de pesca disponible para una flota. Además, es posible que las conducciones de
energía y el ruido que se genera provoquen cambios en el ambiente marino con
consecuencias (posiblemente hoy en día impredecibles) sobre los organismos
vivos (incluyendo aquellos objeto de explotación). Otros efectos de más fácil
predicción serían los derivados de los cambios en las condiciones
hidrdinámicas.

Pero, también es fácil darle la vuelta al argumento. Sería
fácil especular con los efectos positivos de los parques eólicos para la pesca.
¿Cómo?. Se crean reservas integrales de
facto que pueden ayudar a conservar stocks y generan una exportación de
biomasa a zonas de pesca próxima. Las propias estructuras instaladas en los
fondos pueden actuar como arrecifes artificiales que incrementen el hábitat
disponible. Por supuesto, la materialización de todos estos hipotéticos efectos
positivos va a depender cuestiones como el hábitat elegido para la ubicación o
del efecto neto que presenten lo arrecifes (se discute hoy en día si realmente
generan aumentos de biomasa o sólo producen una concentración de organismos; en
este segundo caso, y dado que no se podrían explotar los parques, se agravaría
el problema para la pesca).

Todo lo anterior pone de manifiesto que sin una evaluación
científica seria y completa no es posible conocer los potenciales daños
ambientales, y el resultado final de las evaluaciones, tal como se hacen hoy en
día, dependerá más bien de los intereses de aquellos financien los estudios.

La base del problema: (la ausencia de) derechos de propiedad

Segundo problema: ¿Quiénes deben decidir el uso de la zona
costera?, y ¿quiénes, cómo y cuando deben ser consultados?. El espacio marino
es comunal y existe una fuerte reticencia popular a hablar de derechos de
propiedad en el mar (“el mar es de todos”). A efectos prácticos creo que las
diferencias entre derechos de propiedad y de uso exclusivo no son relevantes en
esta discusión, pero, para tranquilizar conciencias, hablemos de derechos de
uso efectivos (no sólo asumidos, si no definidos legalmente tanto en los tipos
de uso como en el ámbito territorial y su transferibilidad). Sólo cuando lo
usuarios, en estos caso los pescadores, cuenten con esos derechos podrán
hacerlos efectivos: ser interlocutores ante la administración y otros usuarios potenciales
o efectivos del espacio marino (por ejemplo aquellos que quieren desarrollar un
parque eólico) y participar activamente y en un plano de igualdad en la toma de
decisiones.

Además, necesitamos tener una política estratégica de uso de
la zona costera. ¿A qué queremos dedicar estos ecosistemas?, ¿quiénes pueden
ser sus beneficiarios directos?, ¿en que condiciones?. Una vez definamos los
derechos y la estrategia de uso del litoral contaremos con los instrumentos
legales y organizativos para planificar la gestión de la zona costera y poder
tomar decisiones sobre si determinados proyectos deben o no llevarse a cabo y
en que condiciones.

El futuro

Las propuestas de parques eólicos, así como la demanda cada
vez mayor de espacios costeros para instalaciones de acuicultura, deberían
representar una oportunidad para definir claramente que queremos hacer con
nuestra zona costera. Desgraciadamente, mucho me temo que nos seguiremos
encontrando con una falta de visión estratégica y con soluciones ad hoc para cada proyecto y conflicto.
Soluciones que dependerán de la capacidad de lobby y/o apoyo popular que obtengan los actores implicados. Y así,
podemos especular un poco el papel que jugarán cada uno de ellos si no cambia
el modelo de toma de decisiones:

Los pescadores. Obviamente tratarán de oponerse
frontalmente, pero no contarán con argumentos técnicos (ni con recursos
financieros para recabarlos). Su principal baza será la movilización social,
que puede ser muy efectiva en el corto plazo, pero muy volátil y cambiante en
el medio y largo plazo. Si finalmente el proyecto se lleva a cabo, en el mejor
de los casos podrán entrar en un proceso de negociación de indemnizaciones.
Pero, ¿con que base?, ¿quiénes en concreto serán indemnizados si los derechos
de uso que tienen no presentan una base territorial definida?.
Las ONGs. Aquí muchas organizaciones conservacionistas se
encuentran con la peor de sus pesadillas. Elegir entre dos opciones con
impactos ambientales notables y diferentes (energía eólica con impacto en el
ecosistema marino pero que permite reducir el uso de energías fósiles). ¿Qué
opción tomar?. Debemos pensar que estas organizaciones tienen su propia agenda
y, en muchos casos, ésta viene marcada a nivel internacional. Y ¿Cuál es la
visión del problema en el mundo occidental desarrollado (y de los socios de
estas organizaciones que las sustentan con sus cuotas)?: la energía eólica es
buena y la pesca es una actividad que degrada el medio marino. Ya se que esta
visión es simplista y no se corresponde con la de individuos y/o organizaciones
con una visión más próxima al problema (la energía eólica también tiene
impactos; la pesca, bien gestionada, puede ser la mejor herramienta de
conservación ambiental). Pero la visión global, acrítica y simplificadora, es
posiblemente la que triunfe en la población urbana y alejada del conflicto.
Las empresas promotoras del proyecto. Su obligación, y razón
de ser, es sacar el proyecto adelante. Pero, como decíamos antes, ésta es una
cuestión cualitativa (impacto o no impacto, no hay zonas grises). Están
obligados a financiar el estudio de EIA, pero también son posiblemente los únicos
que tengan capacidad económica para hacerlo. Deberán buscar quién les
proporcione una evaluación positiva (y sólo las que así lo hagan sobrevivirán
en el mercado), y ¿alguien duda que no lo conseguirán?. Pero no seamos
simplistas en este punto: creo que las empresas actúan así por que el sistema
no les permite otra opción, pero si buscan una actividad económica rentable y
sostenible preferirían un escenario diferente, de mayor seguridad aunque más
exigente con las condiciones de implantación.
La administración pública. Sin estudios científicos
adecuados, presionados por todas partes (lobbys
empresariales, conservacionistas, sector pesquero; cumplimiento del protocolo
de Kyoto, …), y con elecciones periódicas donde se juegan su futuro. No se que
decisión tomarán, pero esto no es lo importante. Lo verdaderamente importante
es que no cuentan con prácticamente ningún instrumento para poder tomar la
decisión correcta (y además ¿cómo definimos lo que es correcto?, ni siquiera
esto está definido).